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荷兰高等教育质量保障体系面面观

来源:IEE           作者:王怡伟           时间:2017-08-08

荷兰推行双轨制的高等教育,分别接受不同类别的中等教育毕业生。一轨为研究型大学(WO),定位在于培养学术型人才,主要生源来自大学前中等教育学校的毕业生;另一轨为应用科学大学(HBO), 培养的人才主要满足社会某一特定职业的需要,以就业为导向,主要生源来自普通中等学校的毕业生。两轨高等教育之间可以衔接转换。应用科学大学的学生在完成第一年学业之后,可以申请转到研究型大学继续攻读。而研究型大学的硕士课程也招收应用科学大学的本科毕业生。

 

《荷兰高等教育与科学研究法案》(the Act on Higher Education and Scientific Research,以下简称“高教法”)是荷兰高等教育的基本大法,其规定了高等教育的基本框架。该法案最早在1993 年由议会批准通过,后随着其高等教育的发展,特别是1999 年博洛尼亚进程以来,历经多次修改和增补。

 

目前荷兰共有包括开放大学在内的14 所研究型大学,在校生人数约为26 万。应用科学大学的数量约为40 所, 其中接受政府全额资助的公立学校为37 所, 应用科学大学的总在校生人数约为45 万。

 

荷兰的高等教育完整地分为本科- 硕士- 博士三个阶段。其中,应用科学大学的本科课程为四年, 学生需修满240 个欧洲学分(EC), 其课程讲求实用性,具有很强的职业导向, 通常需进行半年到一年的工作实习。近年来,荷兰应用科学大学在如何推进应用研究、加强与企业界的协作以及增强毕业生的就业能力等方面成效显著。研究型大学的本科课程为三年,学生修满180 个欧洲学分就可结业,以培养学术型和研究型人才为导向。其毕业生大多继续攻读硕士及以上课程。

 

硕士课程大多数由研究型大学开设,学制为一至两年。只有医学等少数学科的硕士课程为三年。一般而言,理工类硕士学制为两年,而人文社科领域的硕士课程为一年。近年来,为了培养人文及社科领域的研究型人才,一些研究型大学也开设了一些两年制研究型硕士课程。同时,越来越多的应用科学大学开始开设少量硕士课程,其学制基本为一年,是其本科阶段教育的延伸,一般不享有政府资助。

 

荷兰博士阶段的学习时间为四年,从事某一特定领域的专业研究,完成博士论文并通过答辩后可以授予博士学位。荷兰的博士生作为初级研究人员享有雇员身份。近年来,为了提高博士生的培养质量,大多数荷兰的研究型大学都新设立了研究生院。博士研究生需要根据指导教师建议,按照研究生院的要求,在正式开始研究课题前完成大约30 个欧洲学分的课程。

 

高等院校的人才培养质量是其生存的生命线。根据荷兰“高教法”,在高等教育机构自治的背景下, 高等院校自身对于其教学和人才培养质量负总责。无论是研究型大学还是应用科学大学,其最高权力机构(执行董事会)都是其内部质量保障体系的责任主体,领导制定其教育教学的质量标准,并致力于不断提高该标准。高等教育机构的内部质量保障体系是确保其高等教育质量的根本。但是,当内部质量保障体系失灵的时候,完备的外部质量保障体系便变得不可或缺。

 

在荷兰的高等教育外部质量保障体系中,主要由四类机构参与, 即荷兰教育、文化与科学部(OCW)、荷兰教育督导局、荷兰和弗兰德地区认证组织(NVAO)以及专业质量评估机构(VBIs)。

 

(一)荷兰教育、文化与科学部

 

荷兰教育、文化与科学部是高等教育质量保障体系的领导机构,是荷兰高等教育和科研经费的主要来源,其对荷兰高等教育的质量终极负责,并致力于不断提升荷兰高等教育的总体质量和世界声誉。

 

(二)荷兰教育督导局

 

荷兰教育督导局是荷兰教育、文化与科学部下辖机构,其直接对教育、文化和科学部负责,具体负责监管荷兰各级各类教育机构的办学质量。教育督导局依据教育法对教育质量进行监管和监测,确保教育经费的使用符合规定,并致力于不断提高教育经费的使用效率。

 

近年来,荷兰教育督导局对高等教育质量的监管发生了很多变化,主要体现在监管方式的变化,即由具体教育过程的监管到宏观监管和政策制定,加强监管的针对性和有效性。特别是对于质量高和声誉好的院校和项目,督导局在充分信任的基础上逐步疏于监管;而对于那些暴露出质量问题的教育机构,督导局则会在第一时间采取快速且有效的措施进行干预。

 

在荷兰,无论是否享受政府资助,高等教育机构都要接受督导局的督导。教育督导局按照“高教法”的规定,不但对高等教育机构的教学质量实施监测, 还负责对整体的外部质量保障体系实施监管和评估。教育督导局监督高等学校是否严格按照“高教法”的要求来办学,具体包括招生政策、教学、考试以及授予学位或证书等环节。除此之外,应教育、文化与科学部的要求,或者根据违法举报线索,督导局还可进行专题定向督导,譬如说针对少数族裔的教育问题、针对考试或者论文质量以及教师培训课程等等。督导局负责对整个课程认证体系进行监测和督导,对于每一个课程认证的结果和认证依据进行监管。督导局以每年发布年报或者特别报告的形式,将其督导结果向公众公布。

 

(三)荷兰和弗兰德地区认证组织

 

荷兰和弗兰德地区认证组织成立于2003 年,是荷兰推进博洛尼亚进程的重要举措。该组织由荷兰和比利时北部弗兰德政府共同成立,其董事会成员由荷兰和弗兰德负责高等教育的教育部长任命,其主要职责是对研究型大学和应用科学大学开设的学士和硕士课程项目进行认证,以求增强高等教育质量对公众的透明度,为政府的高等教育拨款和政策制定提供依据。NVAO 是欧洲高等教育质量保障联盟(ENQA)和欧洲高等教育认证联盟(ECA)的正式成员,并定期接受其评估。

 

就具体操作而言,新设立的学位课程首次评估由NVAO 直接进行,其后续每6 年一次的常规评估则交由NVAO 认可的专业质量评估机构(VBI)进行。NVAO 只负责根据专业质量评估机构提交的评估报告,做出最终是否通过认证的结论。

 

(四)专业质量评估机构

 

专业质量评估机构是指对于高等教育学位课程进行质量评估的一类机构的总称。该类机构是完全独立的第三方评价机构,由具有丰富的高等教育质量保障领域工作经验的专业人士组成。这类机构的评估资质需要得到NVAO 的授权,并接受NVAO 的业务指导。在具体评估过程中,VBI 则可以按照自身机构的特色自主选择不同的评估方式和方法,但要确保评估结果建立在事实和证据的基础上。获得评估资质的机构还要每两年接受一次审计。目前,NVAO 认可的VBI 一共有9 所,其中7 所在荷兰,2 所在比利时的弗兰德地区。虽然自2011 年开始,按照新版的认证评估框架,高等院校获得了自行组织评估专家组的权利, 已经不再被强制要求委托VBI 协助进行现场考察和评估。但实际上,绝大多数的学位课程项目评估都有VBI 的参与。


荷兰高等教育外部质量保障体系完整地将研究型大学和应用科学大学两类高等教育机构都囊括在内。就外部质量评估所涵盖的内容而言又分为两部分,一是学位课程质量评估,主要是指学士和硕士学位课程的认证;二是科研质量评估,主要是指科研课题组和博士生培养质量的评估。

 

(一)荷兰学位课程认证的基本流程

 

荷兰的学位课程认证制度主要是指对本科和硕士学位课程项目的认证。在荷兰,所有的学位课程都必须经过荷兰和弗兰德地区认证组织(NVAO)的认证, 否则该课程项目将不能获得政府的资助,其所授予的文凭将不被认可,参加该项目的学生也得不到由国家财政支持的学生资助。所有通过认证的课程项目,都将被刊登在“高等教育课程信息网”(CROHO)网站上,向社会公布。

 

荷兰学位课程认证主要包括以下三个环节:一是高等院校对于其申请认证课程项目的自我评估;二是专家组或者外部专业质量评估机构的现场考察和评估;三是认证机构在评估报告的基础上给出最终认证决议。

 

对一个学位课程开展认证,通常首先要由高等院校主动提出认证申请。对于新开设的学位课程申请初次认证,NVAO 直接受理其申请,并组织专家团队进行实际考察和评估。对于非初次认证的课程项目, 在项目认证有效期满前36 个月,高等教育机构应该选择一家NVAO 认可的专业质量评估机构(VBI), 商谈评估方案并制定认证申请时间表。一般而言,在接下来的12 个月时间里,申请认证的机构应该完成课程项目的自评估报告。VBI 负责组织专家评估团队, 在对课程项目组提交的自评估报告进行审查的基础上,进行实地考察,撰写评估报告,并将评估报告反馈给该高等教育机构。在上述工作全部完成后,高等院校应该至少在项目认证过期前12 个月,将VBI 出具的报告连同认证申请书一并提交NVAO,等候认证结果。

 

NVAO要依据VBI 的评估报告和学位课程项目组的自评估报告作出最终的认证结果。如果VBI 的评估报告中对于一项或几项评估内容的结论为负面, NVAO 一般会选择直接给出“不予认证”的结论。这种情况下,该课程项目就有被撤销的危险。如果VBI 的评估报告对于主要项目的评估都为正面,这时, NVAO 可以直接判定该项目通过认证;或者可以选择针对该项目提出一系列补充问题,进而另外委托一个审核小组对该项目的部分指标进行复审。当然,偶尔也存在另外一些情况。譬如说,VBI 提供的评估报告被NVAO 完全驳回。通常的原因是NVAO 认为, VBI 的评估团队人员构成存在问题,或者评估所采用的方法、评估流程存在问题等等。

 

最终的认证结果将由NVAO 以认证报告的方式出版公布,VBI 的评估报告也会一并对外发布。评估报告终稿完全面向公众开放查阅。大多数评估报告采取比较的视角,结合世界范围内这一学科发展的总体水平,作出判断并提供建议。专家组通常不会对于学科或者项目进行排名,而是着眼于提高荷兰这一学科领域的总体水平,对于课程项目质量的提高提出建议。

 

获得认证的课程项目将会在“高等教育课程信息网”网站上向社会公布。对认证不通过的课程项目,开设这些项目的高等教育机构可以向NVAO 提出申诉。没有通过评估的项目通常会获得两年的整改期,整改期结束后,由荷兰教育督导局负责评估该课程项目是否完成整改目标。

 

(二)荷兰学位课程认证的评估标准框架

 

根据2014 年修订的“评估框架体系”, NVAO 目前进行的三类评估所遵循的标准框架分别如下:

 

1. 完整的学位课程评估标准

 

(1)学习效果。第一条:课程项目具体规定了完成该项目后所能达到的学习效果,包括学习的内容、课程层次和课程定位,以及是否参照了国际标准。

(2)课程。第二条:课程定位确保学生在科学研究或者专业实践方面的技能发展;第三条:课程内容的设置能够使学生达到既定的学习效果;第四条:课程的结构有利于鼓励学生的学习,并达到既定的学习效果;第五条:课程与就读学生的教育背景相适应。

(3)教学人员。第六条:教学人员的配备,在数量和质量上能够适应课程设置的要求,包括内容、教育教学和组织结构等。

(4)服务和设施。第七条:具备组织实施课程教学的住宿条件和硬件设施;第八条:为学生提供的辅导和信息服务能有效促进学生的学业进步,并满足其需求。

(5)质量保障。第九条:依据课程目标,定期进行课程项目的评估。

(6)评估。第十条:课程项目有一整套评估系统。

(7)实现学习目标。第十一条:课程项目显示就读学生可以达到既定学习效果。

 

2. 高等院校整体质量评估的标准

 

(1)对所提供教育服务的质量愿景。第一条: 高等院校有一个获得广泛认同的教育质量愿景和质量发展文化。

(2)政策。第二条:为实现教育质量愿景,高等学校建立一整套政策体系。主要包括与教学、教职员工、设施等有关的系列政策,残疾学生就学保障性政策,以及教学与科研相结合,教学与(国际)职业实践相衔接方面的政策等。

(3)输出。第三条:高等院校知悉其教育质量愿景的推进状况。通过与参与课程的学生、教学人员、校友和职业界人士的接触,定期地监测和评估课程的质量。

(4)改进政策。第四条:高等院校能够表明, 在需要的情况下,其可以系统地改进其课程项目的质量。

(5)组织架构和决策结构。第五条:为保障其所开设课程项目的质量,高等院校应建立一个有效的组织架构和决策结构,明确界定任务、职权和责任,并保障就读学生和教职员工参与其中。

 

3. 简化的学位课程评估标准

 

如果高等院校已经申请并通过了整体质量评估,其课程项目在接受评估时,遵循此项评估标准。

 

(1)既定的学习效果。第一条:课程项目具体规定了完成该项目后所能达到的学习效果,包括学习的内容、课程层次和课程定位,以及是否参照了国际标准。

(2)教与学的环境。第二条:课程、教学人员、服务和设施配套有利于就读学生达到既定学习效果。

(3)评估。第三条:课程项目有一整套评估系统。

(4)实现学习目标。第四条:课程项目表明就读学生可以达到既定学习效果。

 

在荷兰,大多数博士生的身份是大学或者研究院所的雇员,博士生作为初级研究学者,与大学或者研究院所签订劳动合同(一般为四年)。因此,荷兰博士教育质量区别于本科和硕士学位课程的认证,是与研究课题组的科研质量评估合并进行的。评估的周期为每6 年一次,具体由大学或者科研院所组建的一个独立的国际同行评议委员会负责执行。

 

博士培养和科研质量评估的依据是“标准评价准则”(SEP),由荷兰研究型大学协会(VSNU)、荷兰科学研究组织(NWO) 和荷兰皇家科学院(KNAW) 三个主要承担政府资助研究的机构共同制定。这一评估标准主要着眼于研究所或者课题组的研究水平在国际同行中的相对位置。对于研究所或研究课题组的评估主要从三个方面进行:一是研究成果产出对于科学界的意义;二是研究成果产出对于经济发展和社会进步的意义;三是博士生培养的质量,以及是否遵循学术规范。

 

在博士生教育的评估中,评估委员会重点审查以下几项内容:博士生所在大学或者科研院所是否为其创造了进行学术研究所必备的环境和条件、博士生的选拔和招生程序是否规范、博士生培养方案的内容和结构、博士生是否获得了有效的指导以及培养方案是否得到落实、博士生的就业情况、获得学位的比例以及中途肄业的人数等。

 

2006年5 月,针对国际学生在荷兰高校中比重不断上升的趋势,为适应高等教育国际化的趋势,保障国际学生教育的质量,荷兰教育、文化与科学部委托专业机构制定了《荷兰高等学校接受国际学生行为规范》。该行为规范规定了荷兰高等院校在接受国际学生时必须遵循的一些做法,涉及国际学生招生、入学、教学和毕业等各个环节,确保高等学校为国际学生提供了充分的信息并提供有保障的教育教学课程。原则上,只有签署该“行为规范”的荷兰高校招收的国际学生才可以获得在荷兰学习期间的居留权。

 

荷兰高等教育的外部质量保障体系的建立最早可以追溯到1985 年。最早由荷兰研究型大学联盟发起针对研究型大学学位课程的外部评估。后来,荷兰应用科学大学联盟也借鉴这一做法,建立了类似的保障体系。基本做法是由两个联盟分别组建专家委员会对高等学校的学位课程质量进行评估,专家委员会分别向两个联盟的董事会提交评估报告。

 

外部评估的基本流程如下:接受评估的学位课程项目首先按照评估框架进行自评估,并将评估结果以自评估报告的形式提交给由大学联盟负责组建的评估专家组。专家组需要认真研究课程项目提交的自评估报告,并择机进行实地考察。在实地考察中,专家组约谈教师、学生以及用人单位等利益相关方,获取更多调研材料。在实地考察结束后,由专家组向项目负责人反馈初步评估意见和建议。专家组秘书负责起草评估报告初稿,并交由专家组修改通过。专家组秘书将此报告提交给接受评估的课程负责人,请其核对有无事实性错误。专家组根据课程负责人提供的修改建议,撰写评估报告终稿。

 

2002年,依据新修订的《荷兰高等教育和认证法案》,荷兰开始实施学位课程的认证制度,并组建了专业的独立认证机构,即荷兰认证组织(NAO), 2003 年比利时弗兰德地区加入该组织。荷兰和弗兰德地区认证组织于2005 年正式获得独立法人资格。修订后的《荷兰高等教育和认证法案》明确规定,是否通过认证是一个学位课程项目教育教学质量是否合格的标志。只有通过认证的学位课程项目才能获得政府资助,其颁发的学位才能获得法律上的承认。荷兰和弗兰德地区认证组织按照《荷兰高等教育和认证法案》所规定的条件,依法对学位课程进行评估和认证。

 

进入21 世纪的第二个十年以来,为了适应高等教育发展的趋势,尊重高等院校的自治权利,激励高等院校自身不断提高办学质量的积极性,荷兰高等教育外部质量保障体系改革的步伐不断加快。

 

(一)开展院校整体质量评估

 

2011年开始,根据新修订的《荷兰高等教育和认证法案》,除了对学位课程进行认证外,NVAO 开始进行“院校整体质量评估”。一所高等学校是否申请接受评估,完全遵循自愿原则。但通过评估的院校,其学位课程在进行认证的时候可以遵从简化的认证流程。没有接受评估或者评估不通过的院校,则需要按照完整流程进行学位课程的评估认证。进行这一改革的主要原因在于,在对一个学位课程进行认证时,专家组花费了大量时间和精力评估该课程的外部运行环境,即该高等学校整体的质量保障系统和运行体系,这在实际上反而大大削弱了对于学位课程项目内容评估的关注。如果一所高校有多个学位课程同时申请认证,专家组则需要做大量的重复工作,导致行政成本太高。目前,所有的“院校整体质量评估”由NVAO 直接进行,而没有委托VBI 进行评估。

 

(二)探讨院校认证取代学位课程认证的可行性

 

自2014 年以来,作为未来高等教育质量保障体制的发展方向,一些荷兰的研究型大学提出了以院校认证取代学位课程认证的设想,意在减少行政负担,简化认证材料,避免对于运行良好的高质量高等学校进行过多干预和干扰。这些研究型大学认为,政府和外部质量监管部门应该给予高等院校办学质量更多的信任,特别是在很多课程项目经历了3 轮认证之后。高等院校的认证是目前高等院校整理质量评估的自然延伸和升级。通过认证的高等院校开设的学位课程将不再需要进行认证。学位课程的质量保障由外部监管转变为内部质量保障的一部分。

 

(三)建立“信任”基础上“量身定做”的课程认证体系

 

2016 年11 月16 日荷兰教育、文化和科学部最新修订通过《荷兰高等教育评估框架》,特别强调了高等学校应该更多为本校的教育质量负责,主张给予高等学校更多的信任,尊重高等学校的自治权,评估应该以特定学校或者课程项目的设计理念和发展愿景作为出发点。在新的评估框架中,高等学校在自评估报告的撰写以及实地考察的设计安排等方面获得了更多自由和空间。

 

荷兰的高等教育质量保障体系自确立以来,伴随高等教育的发展趋势并适应其发展要求,一直处于不断地自我否定和修正中。客观来说,其对促进荷兰高等教育机构加强自我约束,不断提升高等教育人才培养的质量发挥了极为重要的作用。其对我国高等教育质量保障体系建立的借鉴意义主要体现在以下几方面:

 

(一)正确处理高等院校内部自我质量保证机制与外部评估认证体系的关系

 

以自我评估为核心的院校内部质量保障在整个高等教育质量保障体系中处于基础地位,外部的评估和认证起到的只是监督和督促的作用,高等教育质量的提高最终落脚于高校内部是否有增强质量管理的动力和诉求。在荷兰的高等教育质量保障体系中,即便是对于院校的外部评估,其重点也在于明确高校自身是否建立了完整有效的内部质量保障体系。在对单一学位课程进行评估认证的过程中,开设这些课程的院系对其课程项目的自我评估也处于基础地位,是认证过程的起点。

 

(二)正确处理单一学位课程认证与高等院校整体评估的关系

 

在荷兰的高等教育质量保障体系中,特别突出了对单个学位课程项目的质量保障,而对高等教育机构的整体评估则处于从属地位。NVAO 在对高等教育机构进行评估时,其重点在于核查高等教育机构内部的质量保障系统是否科学完备且运转正常。高等教育机构评估的结果最终还要与其所开设的学位课程项目的认证相挂钩。评估结果优异的高等教育机构所开设的学位课程申请认证时,NVAO 可以大大减少需要审核的内容。这样就能保证高校正常的教学秩序不被外部评估打扰,使院系里的教师有更多的时间和精力投入到提高教育质量的核心工作上去,而把教育教学外围的事情交由院校层面来集中统一应对。而对于内部质量保障体系不健全、没有申请评估或者评估不通过的高等教育机构,其开设的课程项目则需要接受更为全面和严格的评估和审查。

 

(三)更加注重对于学生学习结果的评估

 

在荷兰进行的学位课程认证过程中,评估专家组通常会将大量时间花费在查看学生的作业、论文、试卷以及实习报告上。这说明教学过程以及教学过程中的硬件和软件投入已经不是评估和认证的重点。认证中更为关注的是学生学习的最终效果,即学生通过课程的学习后,其能力和素养得到了怎样的提升,是否实现了课程设计过程中既定的培养目标。学生所获得的学位,不仅仅表明学生参加并成功完成了这个课程项目,而更多地体现课程既定人才培养目标的实现,在于学生知识和能力的提升。

 

除此之外,荷兰的学位课程认证制度在吸纳包括在校学生、毕业生校友、用人单位、行业协会和周边社区居民等多元化社会力量参与质量保障体系、平衡高等院校的办学自主权与政府对高等教育质量的监管、高等教育评估机构的独立性和专业化建设方面对我国的高等教育质量保障体系建设也具有诸多可资借鉴的特色。

 

(王怡伟,中国驻荷兰使馆教育处)

(责任编辑:李荷)

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